De la crisis financiera global a la crisis de la Covid-19: la respuesta de la regulación macroprudencial en el marco de la Unión Bancaria.

Abstract

La Crisis Financiera Global (CFG), cuyas primeras manifestaciones tuvieron lugar en el año 2007, conllevó un importante cambio de enfoque de la regulación bancaria, que pasó a tener en cuenta y considerar el riesgo sistémico y que, por tanto, añadió a la dimensión microprudencial la macroprudencial. Anteriormente, al no tener presente esta última, se obviaron aspectos tan importantes del sistema financiero como su propensión a incrementar su exposición al riesgo durante la fase expansiva de un ciclo financiero y una excesiva aversión al mismo durante la fase recesiva, siendo procíclico, así como la gran interconexión entre las entidades financieras bancarias y no bancarias, consecuencia fundamentalmente de las exposiciones comunes de los agentes que participan en el mercado financiero, lo que facilita la propagación de crisis sistémicas.

Desde las primeras reuniones del G-20 para abordar la crisis se puso sobre la mesa la necesidad de reformar la regulación vigente en aquel momento para garantizar la estabilidad financiera. A partir de las mismas, y gracias a la labor técnica de organismos como el Comité de Basilea o el Consejo de Estabilidad Financiera, han sido numerosas las normas que se han acordado, siendo su máximo exponente a nivel global los llamados Acuerdos de Basilea III aprobados inicialmente en diciembre de 2010. A nivel europeo se traspusieron dichos acuerdos con peculiaridades propias mediante el Reglamento (CRR, por sus silgas en inglés) y la Directiva (CRD IV) de 2013 sobre requerimientos prudenciales. Pero la labor regulatoria no quedó ahí, habiéndose promulgado numerosos textos que completaban y modificaban los anteriores, tanto a nivel global como europeo.

Además, en la Unión Europea, la CFG pasó a ser posteriormente la crisis de la deuda soberana o crisis del euro, lo que desembocó en el nacimiento de la Unión Bancaria (UB) en el año 2012, que abarca geográficamente a los países de la Eurozona y otros que se han adherido voluntariamente, ámbito en el que se enfoca también la tesis, cuyos aspectos macroprudenciales son significativos y que, por tanto, son objeto de estudio del presente trabajo de investigación. Los objetivos principales de la misma, en síntesis, eran acabar con el problema del círculo vicio entre la banca y su Estado soberano, aumentar la integración financiera y diseñar mecanismos que permitan limitar el coste para el contribuyente de las quiebras bancarias. Recientemente, ya en el año 2020, estalló la pandemia de la COVID-19, que, como era previsible, dio lugar a otra crisis económica, de naturaleza muy distinta a la CFG, que servirá para evaluar la resistencia del sistema bancario, los instrumentos de política macroprudencial empleados, así como sus primeros resultados.

Con tal motivo, se realiza un estudio que tiene como objetivo general determinar si la regulación macroprudencial de la Unión Europea, derivada de Basilea III e incorporada al marco de la Unión Bancaria, consigue disminuir el riesgo sistémico, limitando la probabilidad de crisis futuras, así como, en su caso, su posible impacto. Dicha tarea requiere precisar una serie de objetivos específicos y de un trabajo de investigación teórico y empírico con un claro enfoque económico, financiero y jurídico, que parta de un análisis bibliográfico y documental riguroso, y se complete con la evidencia que proporcionan los datos e indicadores proporcionados. Todo ello partiendo siempre de la base de la existencia de unos nuevos textos normativos que deben ser examinados porque son los que determinan el marco de incentivos en virtud del cual interactúan los agentes del mercado financiero. Tras la Crisis de la COVID-19, se incluyen también objetivos relacionados con los aspectos sistémicos de la misma, en relación a la reacción del sector financiero ante la misma, así como a una primera valoración las políticas que se han aplicado que, se basan precisamente, en los instrumentos aprobados por la regulación macroprudencial.

Por ello, en primer lugar, se analiza conceptualmente la regulación macroprudencial, es decir, su significado, su objetivo, su justificación, o sus limitaciones, para posteriormente poder hacerlo respecto a la normativa acordada como respuesta a la CFG, y poder así determinar si cumple con las metas marcadas y, por tanto, si es capaz de abordar el riesgo sistémico en todas sus dimensiones, garantizando la estabilidad financiera, evitando crisis financieras futuras o, al menos, limitando su alcance.

Pero este trabajo, además, revisa las causas prudenciales y político-institucionales que dieron lugar a la CFG y a la posterior crisis del euro, ya que sólo el conocimiento de las mismas puede arrojar luz sobre, en primer lugar, si la regulación macroprudencial como tal es pertinente para abordar los problemas detectados en el sistema financiero a consecuencia de la misma, en segundo, si este tipo de regulación por sí sola es suficiente para evitar o suavizar crisis financieras de la magnitud de la iniciada en 2007 y, en tercero, si la acordada tras la misma es adecuada, especialmente en el contexto de la Unión Bancaria.

Con dicho conocimiento acumulado, procede examinar y estudiar los textos legales de Basilea III y los aprobados en la Unión Europea, teniendo presente el marco nacido de la Unión Bancaria, en el que se centra especialmente esta tesis, que se basa en tres importantes pilares, como son el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), el Mecanismo Único de Resolución (MUR) y el Esquema Común de Garantía de Depósitos (ECGD), cuyos elementos macroprudenciales también se abordan. A ellos se une precisamente la nueva regulación prudencial bancaria, a la que ya se ha hecho referencia, que constituye el llamado Código Único Normativo (single rulebook).

E, igualmente, para perfilar los resultados derivados de tal respuesta regulatoria se analizan los datos e indicadores macro-financieros disponibles que, poniéndolos en su debido contexto, ayudarán a determinar si las reformas están teniendo un impacto positivo y si han ayudado, por ejemplo, a amortiguar el impacto de la llamada crisis del coronavirus.

Por tanto, tras todo ese conocimiento acumulado, y en base a esos datos e indicadores, a los aportes bibliográficos y teóricos, y al estudio detallado de las normas y del marco de incentivos que generan, se contrastarán una serie de hipótesis desarrolladas en torno al objetivo antes señalado y a una hipótesis general, dejando claro desde este momento que no se pueden hacer afirmaciones o validaciones categóricas en torno a la eficacia de la regulación macroprudencial surgida tras la CFG, así como tampoco en relación a todos los aspectos sistémicos de la UB, pues, si bien ello ya de por sí es complicado en ciencias sociales y económicas, lo es aún más en este caso a consecuencia de la corta vigencia temporal de los requerimientos contemplados en la misma, teniendo en cuenta la aplicación gradual de muchos de ellos, y que otros han comenzado a exigirse tras la importante reforma de 2019, que también será analizada. Lo mismo se puede decir en torno a los aspectos macroprudenciales de la crisis de la COVID-19.

Finalmente, se concluye que las reformas poscrisis han ido en la buena dirección, pero son insuficientes, y en lo que respecta a la Unión Bancaria no han logrado plenamente sus objetivos. Así, los Acuerdos de Basilea III y su desarrollo en la Unión Europa han mejorado el marco existente previamente, totalmente carente de instrumentos macroprudenciales, pero deja de lado la regulación de instrumentos importantes como los relacionados con el prestatario, y, además, algunas de las medidas adoptadas son incompletas e insuficientes, como la posibilidad de aplicar colchones anticíclicos a las ratios de liquidez. La Unión Bancaria no ha logrado completar su tercer pilar fundamental y tampoco se puede afirmar que haya acabado con el círculo vicioso entre banca y deudor soberano, ya que las tenencias de títulos de su Estado tan sólo han sido sustituidas en parte por la importante intervención del Banco Central Europeo a través de sus programas de adquisición de deuda, por lo que sigue suponiendo un riesgo sistémico importante. Además, se incentiva la compra de este tipo de deuda por parte de la regulación prudencial aprobada. Igualmente, merece la pena destacar las limitaciones de la política macroprudencial, que debe coordinarse especialmente con la política monetaria, pero también con otras como la fiscal.

El impacto de la COVID-19 en las entidades bancarias y en el riesgo sistémico hasta el momento no ha sido sustancial, en buena medida por la fortaleza de la que gozan gracias a las medidas adoptadas después de la GFC, a pesar de las limitaciones antedichas, si bien tal impacto ha sido aminorado por la rápida respuesta del regulador bancario que, entre otros, ha utilizado diversos instrumentos de política macroprudencial. Dicho esto, hay ratios que se han deteriorado en los últimos trimestres que deben ser monitorizadas con atención, especialmente cuando se alcen las medidas temporales, mereciendo atención la evolución de la deuda privada y muy especialmente de la pública, que en algunos países importantes de la Eurozona está muy lejos de los objetivos de del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, lo que puede causarles serios problemas si el BCE reduce sus compras, problema que podría incrementarse si el alza en los precios no es meramente coyuntural.

The Global Financial Crisis (GFC), whose first appearances took place in 2007, brought about an important change of focus in the regulation of banking, which consequently took into account systemic risk, and which, therefore, added to microprudential dimension, that of macroprudential. Previously, not taking the latter into account, such important aspects of the financial system were ignored, for example its propensity to increment its exposure to risk during the expansive phase of a financial cycle. Additionally an excessive aversion to the same during the recessive phase, being procyclical. Just as the great interconnection between financial entities, banking and non-banking, a fundamental consequence of the common exposure of the agents who participate in the financial markets, which facilitates the propagation of systemic crises.

From the first meetings of the G-20 to tackle the crisis, the necessity of reforming the regulation in force at that moment in order to guarantee financial stability, was put on the table. From the same date, and thanks to the technical work of organisations such as the Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) or the Financial Stability Board (FSB), numerous regulations have been agreed on, the so called Basel III Accord being the maximum exponent worldwide, initially approved in December 2010. At European level said accords were transposed, with their own characteristics, through Regulation (CRR) and the Directive (CRD IV) relating to prudential requirements. However, the labour regulations did not stop there, having promulgated numerous texts, which completed and modified the previous ones, both at European and world level.

Additionally, in the European Union, the GFC subsequently went on to become a sovereign debt crisis, which led to the creation of the Banking Union (BU) in 2012. This geographically encompasses the countries of the Eurozone, and others which have joined voluntarily. This thesis also focuses on this sphere, whose macroprudential aspects are significant and, therefore, are an object of study in this present work of investigation. The principal objectives of this, in synthesis, were to terminate the problem of the vicious circle between the bank and the sovereign state, increase financial integration, and design mechanisms permitting the limitation of cost for the taxpayers when banks fail. Recently, in 2020, the COVID-19 pandemic broke out, which, as was to be expected, caused another financial crisis, albeit very different to the GFC, which will serve to evaluate the resistance of the banking system, the macroprudential policy instruments used, and the first results.

With this in mind, a study is carried out, whose general objective is to determine whether the macroprudential regulation of the European Union, derived from Basel III, and incorporated within the framework of the Banking Union, is successful in diminishing the systemic crises, limiting the probability of future crises, and, in this case, its possible impact. This work requires a precise series of specific objectives and a work of investigation, both theoretical and empirical with a clear economic, financial and legal focus which emanates from a rigorous bibliographical and documental analysis, and is completed with the evidence provided by the data and indicators supplied. All of this starting from the basis of the existence of some new normative texts which have to be examined because they are what determines the framework of incentives by virtue of which the agents of the financial market interact. After the Crisis of COVID-19, related objectives are also included with their systemic aspects, in relation to the financial sector’s reaction. Also a primary valuation of the policies which have been applied which are based precisely on the instruments approved by the macroprudential regulation.

In the first instance, relating to this, the macroprudential regulation will be analysed conceptually, that is to say, its significance, its objective, its justification, or its limitations. This in order to subsequently analyse in the same way the normative agreed as a response to the GFC, and in this way determine if it achieves its set goals and, thus, if it is capable of addressing the systemic risk in all its dimensions, guaranteeing financial stability, avoiding future financial crisis, or at least limiting their reach.

However, additionally, this work reviews the prudential and political-institutional causes which gave way to the GFC and the posterior Euro Crisis. Ony this knowledge can shed light on, in the first place, if the macroprudential regulation, as such, is pertinent to address the problems detected in the financial system as a consequence. In the second place, if this type of regulation alone is sufficient to avoid or soften financial crises of the magnitude of the one which commenced in 2007. In the third place, whether the agreement reached afterwards is adequate, particularly in the context of the Banking Union.

After this work, it is necessary to examine and study the legal texts of Basel III and those approved in the European Union. All this taking into account the framework created from the Banking Union, on which this thesis is especially centred, which is based on three important pillars, as are the Single Supervisory Mechanism (SSM), the Single Resolution Mechanism (SRM) and the European Deposit Insurance Scheme (EDIS), whose macroprudential elements are also addressed. To the aforementioned is joined precisely the new prudential banking regulation, to which constitutes the single rulebook.

Equally, to profile the results from such a regulatory response, the available macrofinancial data and indicators are analysed, which, putting them in context, will help to determine if the reforms are having a positive impact and if they have helped, for example, to cushion the impact of the so called coronavirus crisis. Therefore, with all this accumulated knowledge and on the basis of data and indicators, the bibliographical and theoretical contributions and the detailed study of the norms and framework of incentives generated, a series of hypotheses developed around the aforementioned objective, and a general hypothesis will be contrasted. It must be made clear from this moment that categorical affirmations or validations cannot be made concerning the efficacy of the macroprudential regulation which resulted after the GFC, neither can this be done with relation to all the systemic aspects of the BU, understanding that, if, in itself, it is complicated in social sciences and economics, it is even more in this case as a consequence of the short temporary validity of the requirements contemplated, taking into account the gradual application of many of them. Also, that others have begun to be demanded after the important reform of 2019, which will also be analysed. The same may be said relating to the macroprudential aspects of the COVID-19 Crisis.

Finally, it is concluded that the post-crisis reforms have gone in the right direction but are insufficient, and, in respect to the Banking Union they have not completely achieved their objectives. With regard to the Basel III Agreement, and its development in the European Unión, they have improved the previously existing framework, which was totally lacking in macroprudential instruments. However, it leaves on one side the regulation of important tools, such as those related to the borrower. Also, some of the measures adopted are incomplete and insufficient, such as the possibility of applying countercyclical financial buffers to ratios of liquidity. The Banking Union has not achieved the completion of its third fundamental pillar, and nor can it be affirmed that they have finished with the vicious circle between the bank and sovereign debtor, as the holder of titles of their State have only been partly substituted by the important intervention of the European Central Bank through their programmes of debt acquisition, therefore, it still supposes a systemic risk to consider. Additionally, the purchase of this type of debt by approved prudential regulation is incentivised. Equally, the limitations of macroprudential policy are worth highlighting, this has to be coordinated especially with monetary policy, but also with others, such as fiscal.

The impact of COVID-19 on banking entities and on systemic risk up to this moment has not been substantial, mostly due to the strength they enjoy due to the measures adopted after the GFC, despite the aforementioned limitations, while such impact has been lessened by the rapid response of the banking regulator who, amongst others, has used diverse instruments of macroprudential policy. Having said this, there are ratios that have deteriorated in the last quarters, which should be monitored with attention, especially when they lift the temporary measures. Attention should be paid to the evolution of private debt and especially to public debt, which in some important countries of the Eurozone are very far from the objectives of The Stability and Growth Pact, which could cause serious problems for them if the European Central Bank reduces its purchases. This is a problem which could increase if the rise in prices which has been experienced in the last quarters, is not merely conjuntural.